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全國碳市場啟動進(jìn)入倒計時：如何鋪就“黃金賽道”？
2021-05-10
為實現(xiàn)2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和(即“3060目標(biāo)”)，作為主要舉措之一，全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展已進(jìn)入實質(zhì)性階段，相關(guān)立法進(jìn)程亦隨之提速：
生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》(生態(tài)環(huán)境部令第19號)(“《管理辦法》”)以及配套的配額分配方案及首批重點排放單位名單，自2021年2月1日起正式施行。緊接著，繼2016、2019年兩次公開征求意見并修訂后[1]，生態(tài)環(huán)境部起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》(環(huán)辦便函[2021]117號)(“《條例修改稿》”) 于3月30日再次向社會公開征求意見。相較于以部門規(guī)章形式出臺的《管理辦法》，《條例修改稿》在經(jīng)國務(wù)院立法程序?qū)徸h通過并作為行政法規(guī)正式發(fā)布后，將填補全國碳市場領(lǐng)域高層級立法的空白[2]，成為全國碳市場建設(shè)運營的綱領(lǐng)性規(guī)范。
隨著全國碳市場頂層設(shè)計的完善，潛力巨大的綠色低碳市場正在被緩緩撬動。我們將在本文中梳理全國碳市場的最新法規(guī)政策，并探討境外機構(gòu)投資者參與全國碳市場交易的機會。
一、 碳排放權(quán)交易概覽
碳排放權(quán)交易系統(tǒng)(ETS)是一個基于市場的節(jié)能減排政策工具：政府設(shè)定碳排放權(quán)交易體系中的各行業(yè)排放溫室氣體的總量限額，并將排放權(quán)以配額的形式發(fā)放給控排主體；基于控排主體實際排放量與配額之間可能產(chǎn)生的不匹配，配額可以在市場上發(fā)生流動和交換從而產(chǎn)生經(jīng)濟效益[3]；同時，通過總量限額的逐步收緊驅(qū)動控排主體自發(fā)進(jìn)行能源結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型。
在《條例修改稿》的框架下，全國碳市場的交易體系包含下列基本要素：
1. 交易主體
初期為達(dá)到排放量的發(fā)電企業(yè)，后期將納入其他行業(yè)以及符合交易規(guī)則的機構(gòu)和個人。
根據(jù)《條例修改稿》的規(guī)定，全國碳市場的交易主體將包括兩類：重點排放單位以及符合國家有關(guān)交易規(guī)則的機構(gòu)和個人。
生態(tài)環(huán)境部劃定的首批共計2225家重點排放單位為年度溫室氣體排放量達(dá)2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的發(fā)電行業(yè)企業(yè)。對于其他機構(gòu)和個人，《條例修改稿》尚未給出明確“符合交易規(guī)則”的標(biāo)準(zhǔn)，但我們認(rèn)為，這其實是給非控排企業(yè)和個人(包括境外主體)參與全國碳市場交易開了“口子”。參考地方碳交易試點的相關(guān)規(guī)定與實踐，目前參與地方碳交易試點的機構(gòu)/個人投資者的準(zhǔn)入條件主要包括注冊資本/個人資產(chǎn)、行業(yè)投資經(jīng)驗、資質(zhì)、內(nèi)部風(fēng)險控制體系/抗風(fēng)險能力等。
2. 交易標(biāo)的
目前全國碳市場的交易標(biāo)的由碳排放配額以及國家核證自愿減排量(CCER)兩部分組成。
碳排放配額：根據(jù)《條例修改稿》，在國家生態(tài)環(huán)境主管部門確定的排放配額總量及分配方案的基礎(chǔ)上，省級生態(tài)環(huán)境主管部門向重點排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額，初期以免費分配為主，后期適時引入有償分配機制且有償分配比例將逐步擴大。與此同時，國家將建立碳排放交易基金管理前述有償分配所產(chǎn)生的收入，用于支持全國碳市場建設(shè)及溫室氣體削減重點項目。
國家核證自愿減排量(CCER)：指經(jīng)由國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統(tǒng)登記的溫室氣體自愿減排量，主要來源于我國境內(nèi)的可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等項目?！稐l例修改稿》允許重點排放單位使用CCER抵銷一定比例的碳排放配額的清繳，但是否沿用《管理辦法》中規(guī)定的“年度清繳配額的5%” 這一抵消比例上限，有待在正式出臺的條例中予以就明確。
除碳排放配額及CCER外，其他交易產(chǎn)品亦有望在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后納入全國碳市場的交易體系。
3. 交易模式
碳排放權(quán)交易通過全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)進(jìn)行，可采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價等交易方式。
重點排放單位應(yīng)根據(jù)其經(jīng)核查的溫室氣體實際排放量履行配額清繳義務(wù)。如重點排放單位的實際排放量超過其所分配的碳排放配額， 則面臨三種選擇：(a)通過全國碳市場購買其他重點排放單位的盈余碳排放配額；(b)在抵消限額內(nèi)使用CCER抵銷其碳排放配額的清繳；或(c)承擔(dān)未足額清繳的法律責(zé)任(如罰款、通報或核減下一年度配額等)。若當(dāng)年碳排放配額存在盈余，則可以通過全國碳市場出售或結(jié)轉(zhuǎn)至后續(xù)年度使用。具體機制如下圖所示：
在交易方式方面，根據(jù)《條例修改稿》，全國碳市場將允許通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價以及其他符合國家有關(guān)規(guī)定的方式進(jìn)行碳排放配額交易。相較于2019年的征求意見稿，《條例修改稿》刪除了碳排放權(quán)的抵押交易，并將“集中競價”修改為“單向競價”，且未提及允許場外交易。我們期待正式條例將進(jìn)一步完善交易方式的相關(guān)規(guī)定，提供更豐富的交易渠道。
二、地方碳交易試點與全國碳市場的銜接
自2011年起，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建陸續(xù)建立區(qū)域性碳排放權(quán)交易試點[4]，該等試點地區(qū)通過地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式制定本區(qū)域內(nèi)的碳排放配額分配、清繳方案以及交易規(guī)則。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的部署，全國碳市場將采用“雙城模式”——由上海負(fù)責(zé)全國碳交易機構(gòu)及系統(tǒng)建設(shè)，武漢負(fù)責(zé)全國碳登記結(jié)算機構(gòu)及系統(tǒng)建設(shè)[5]?！稐l例修改稿》明確，在正式條例頒布及施行之后將不再新設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場，此前已存在的試點交易市場將逐步納入全國碳市場，同時，已納入全國碳市場交易主體范疇的重點排放單位不再參與地方相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的碳排放權(quán)交易市場。
然而，各地碳交易試點運營至今已近十年且形成了差異化明顯的交易制度及實操模式，其融入全國碳市場的過渡過程中可能面臨一系列挑戰(zhàn)，例如：各試點已納入全國碳市場的交易主體仍持有的地方配額是否結(jié)轉(zhuǎn)至全國碳市場或予以注銷？如何平衡試點期間各地配額發(fā)放尺度不一？未達(dá)到國家納入標(biāo)準(zhǔn)的控排企業(yè)是否在試點交易所繼續(xù)交易或劃出控排范圍？上述問題均有賴于后續(xù)出臺具體的過渡方案予以闡釋。
三、 境外機構(gòu)參與全國碳市場交易的機會
全國碳市場開放前，境內(nèi)企業(yè)(或個人)可通過清潔發(fā)展機制(CDM)、國際自愿碳減排標(biāo)準(zhǔn)(VCS)或國際綠證(I-REC)等機制參與國際市場碳交易，交易品種涉及核證減排量(CER)、自愿減排量(VER)、I-REC等，境內(nèi)主體可以直接通過相應(yīng)的境外認(rèn)證交易平臺銷售，也可以通過咨詢公司或第三方銷售相關(guān)交易產(chǎn)品。但是，由于上述國際減排交易機制存在核證標(biāo)準(zhǔn)變更、政策調(diào)整風(fēng)險、開發(fā)周期長等不穩(wěn)定因素 (例如歐盟決定自2013年起不再接收中國、印度等新興國家所核證的CDM項目減排量), 近幾年交易情況并不理想。
全國碳市場開放后，我們有理由相信境內(nèi)機構(gòu)和個人將會重新回歸境內(nèi)市場交易。同時，中國碳排放資產(chǎn)及減排產(chǎn)品也將吸引更多的境外機構(gòu)參與交易和管理。境外機構(gòu)參與交易，首先要“符合交易規(guī)則”，其次還有待于針對跨境交易的外匯、資信調(diào)查、境內(nèi)/外產(chǎn)品劃轉(zhuǎn)規(guī)則、交付結(jié)算及違約責(zé)任等一系列配套文件的落地。
有興趣參與中國碳市場的境外機構(gòu)通常都是在境外有豐富碳資產(chǎn)管理及交易經(jīng)驗的國際能源巨頭，在配套政策法規(guī)逐步完善的同時，若能提前布局，比如提前鎖定控排企業(yè)碳配額的購買權(quán)及交易價格等，將為其正式進(jìn)入中國碳交易市場搶占先機。境外機構(gòu)應(yīng)在專業(yè)法律顧問的協(xié)助下全面梳理相關(guān)法律政策、評估境外市場的交易模式在中國語境下的合規(guī)風(fēng)險，設(shè)計提前鎖定交易資產(chǎn)及價格的法律條款，從而在潛力巨大的中國碳市場發(fā)展與競爭格局中搶得先機，鋪就“黃金賽道”。
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